El principio de progresividad y el derecho humano a la educación

El pasado viernes 20 de octubre de 2017 se publicó en el Semanario Judicial de la Federación la tesis de jurisprudencia 1a./J.85/2017 (10a.), integrada por resoluciones emitidas por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los Amparos en revisión 750/2015, 1374/2015, 1356/2015, 100/2016 y 306/2016. Siendo este último el referente para las líneas de esta publicación.

De las resoluciones de los citados Amparos en revisión Primera Sala también aprobó diversos criterios jurisprudenciales en los que se pronuncia, entre otros,  respecto al derecho a la educación, el contenido y alcance del derecho a la educación básica, el contenido y características del derecho a la educación superior, y el principio de progresividad de los derechos humanos.

El amparo en revisión 306/2016 deriva de un juicio de amparo en el cual se cuestionó la constitucionalidad de un acuerdo del Consejo Universitario de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, por virtud del cual determinó el cobro de cuotas de inscripción a los alumnos que cursen la educación media superior y la superior.

Los antecedentes del asunto se originan en el año 2010, cuando se reformaron y adicionaron los artículos 138 y 139 de la Constitución Política del Estado de Michoacán, estableciéndose que toda educación que el Estado imparta será gratuita, incluyendo la educación superior. En sus artículos transitorios se estableció que las obligaciones derivadas de dicho Decreto, serian cumplidas de manera gradual progresiva.

Posteriormente, en 2011 el Gobierno del Estado de Michoacán, mediante un convenio, se comprometió a trasferir los recursos económicos para cubrir los gastos de inscripción de todos los alumnos que se inscribieron en la Universidad en los niveles medio superior y superior durante los ciclos escolares de 2011-2012 y 2012-2012. Sin embargo, para los ciclos escolares 2012-2013 y 2013-2013, el Gobierno de Michoacán no renovó el convenio, pero la Universidad mantuvo el esquema de subsidio al pago de las cuotas de inscripción durante dichos ciclos.

El 29 veintinueve de agosto de 2013 el Consejo Universitario, por supuestas dificultades financieras por las que atravesaba la Universidad, determinó que a partir del ciclo escolar “febrero 2014 – agosto 2014”, los alumnos de los niveles medio superior y superior debían cubrir las cuotas de inscripción, fijándose el monto estimado a recibirse por cuotas a pagar por los alumnos. La cuota establecida al alumno quejoso en el amparo fue de $ 640.00.

Contra el acuerdo del consejo universitario, la falta de previsión presupuestal para la transferencia de recursos económicos derivado del ‘convenio de colaboración’, y la negativa de inscripción por la condicionante al pago de manera previa, entre otros, un alumno de la Facultad de Odontología de la citada universidad promovió un juicio de amparo que fue radicado en el Juzgado Noveno de Distrito en Morelia, Michoacán, argumentando que el acuerdo impugnado es inconstitucional por vulnerar el derecho humano al acceso a la educación, y transgrede el principio de progresividad de los derechos humanos.

Al haberse acreditado que al cobrarse las cuotas de inscripción se desconoce una de las garantías consagradas por la Constitución Política del Estado de Michoacán, que protege el derecho humano de acceso a la educación, la  juez de distrito concedió el amparo para que se desincorporara al quejoso de la obligación de cubrir la cuota de inscripción en el ese ciclo escolar y los subsecuentes, en todos aquellos estudios que realice a nivel de licenciatura en la citada Universidad y no se debía condicionarse su reinscripción a cubrir el pago de las cuotas determinadas para tal efecto.

La resolución fue recurrida por el Rector y el Tesorero de la Universidad Michoacana, quienes interpusieron el recurso de revisión, respecto del cual la Primera Sala del alto tribunal determinó reasumir su competencia originaria para conocer de dicho recurso.

En la resolución del Amparo en revisión la Primera Sala analizó el derecho humano a la educación reconocido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos instrumentos internacionales, y al respecto sostiene que las características que debe tener el derecho a la educación básica no son las mismas que aplican al derecho a la educación superior. Sin embargo, las normas sobre derechos humanos, específicamente el artículo 3º constitucional, configuran un contenido mínimo del derecho que el Estado Mexicano está obligado a garantizar con efecto inmediato, el cual puede y debe ser extendido gradualmente por imperativo derivado del principio de progresividad, a través de medidas legislativas, administrativas o, incluso, judiciales.

De esta forma, es constitucionalmente admisible que algunas de las características del derecho a la educación básica, como su gratuidad (accesibilidad económica), puedan extenderse a la educación superior, como aconteció en el caso del Estado de Michoacán.

Si bien de acuerdo al artículo 3º constitucional la educación superior que imparta el Estado, en principio, no necesariamente debe ser gratuita, aunque no está prohibido que lo sea, pues bien puede establecerse su gratuidad en virtud del principio de progresividad, como sucedió en el Estado de Michoacán; ya que el principio de progresividad previsto en el artículo 1º constitucional y en las diversas normas internacionales, instituye que todas las autoridades del Estado Mexicano están obligadas –entre otras cosas- a procurar, gradualmente, la gratuidad de la educación superior, pues ello ampliaría el contenido del derecho humano a la educación.

En este sentido, sostiene la resolución, la Constitución mexicana prevé un alcance mayor que las normas internacionales respecto de lo que debe entenderse por educación básica, obligatoria, universal y gratuita, pues el contenido mínimo reconocido en aquellas se limita a la educación primaria, mientras que en nuestra Carta Fundamental la educación básica abarca la preescolar, primaria y secundaria. Pero además, establece que la educación media superior es obligatoria y el Estado está obligado a impartirla de manera gratuita, aunque no está considerada como básica. Por lo que puede sostenerse, que en este aspecto, las normas de nuestro derecho interno protegen con mayor extensión que las internacionales el derecho a la educación básica.

Respecto al principio de progresividad, la Primera Sala estableció que en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. Este principio puede descomponerse en varias exigencias de carácter positivo y negativo, dirigidas tanto a los creadores de las normas jurídicas como a sus aplicadores.

En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos, y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos. Por su parte, en sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente.

En suma, el principio de progresividad conlleva la idea de un progreso gradual -y la prohibición de regresión- del alcance y la tutela que se brinda a los derechos humanos; es decir, la idea de que la plena efectividad de los derechos, debido a las circunstancias de la realidad, generalmente no puede obtenerse de inmediato, pero que su disfrute siempre debe mejorar. Por lo tanto, el principio de progresividad impone a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, el deber de incrementar gradualmente el grado de promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, y también les prohíbe adoptar medidas regresivas que disminuyan el alcance y nivel de protección otorgados a los derechos humanos, salvo que exista una justificación constitucional plena para la medida regresiva que se demuestre fehacientemente.

Ahora bien, en cuanto a las obligaciones derivadas del decreto que establece la gratuidad de toda la educación que se imparte por parte del Estado de Michoacán, la primera sala sostiene que su artículo tercero transitorio que establece que su cumplimiento será de manera gradual progresiva, debe leerse en clave del principio de progresividad previsto en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que Estado de Michoacán está obligado a tomar medidas deliberadas, concretas y orientadas a garantizar la gratuidad de la educación superior, entre otras, la de liberar gradualmente a los alumnos del pago de las cuotas de inscripción que inicialmente pagarían, pero una vez tomada la medida de exentar a los alumnos del pago de cuotas de inscripción para el acceso a la educación superior, el Estado tiene prohibido, prima facie, realizar acciones regresivas como dejar de financiar esas cuotas de inscripción y reimplantar su cobro.

Por lo tanto, si las autoridades ya habían implementado la gratuidad de la educación superior mediante un convenio, exentando al estudiante quejoso del pago de cuotas de inscripción, entonces quedaron sujetas a la prohibición de regresividad derivada del principio de progresividad, y tienen prohibido adoptar medidas que impliquen desconocer la gratuidad de la educación dejando de financiar a la Universidad y reimplantando el cobro de cuotas de inscripción en perjuicio del quejoso, salvo que hubieran demostrado que dicha regresión estaba plenamente justificada constitucionalmente.

Lo anterior implica que cuando una autoridad estatal extienda el alcance del derecho humano a la educación estableciendo la gratuidad de la educación superior, asume la responsabilidad de garantizar con sus propios recursos la plena eficacia de ese derecho, por lo que, en el caso, corresponde al Gobierno de Michoacán cubrir con cargo a los recursos estatales del presupuesto del Estado, las cuotas de inscripción del quejoso.  

De esta forma, la primera sala concluyó, entre otros puntos, que el Estado de Michoacán está obligado a impartir educación superior de manera gratuita, prescripción que incluye a la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, como universidad pública autónoma; y, que en virtud del principio de progresividad, una vez que el Estado de Michoacán ha extendido la gratuidad a la educación superior, entre otras cosas, tiene prohibido adoptar medidas regresivas.

Respecto a los efectos de la sentencia de amparo, no solo se limitó a desincorporar al quejoso de la obligación de cubrir la cuota de inscripción, sino que se vinculó al Gobernador del Estado a transferir los recursos necesarios para garantizar la gratuidad de la educación que reciba el quejoso, hasta el nivel licenciatura, lo que incluye, al menos, los recursos necesarios para cubrir las cuotas de inscripción. En el entendido de que deberá cubrir las cuotas de inscripción del quejoso, con cargo a los recursos estatales del presupuesto del Estado de Michoacán.

A continuación comparto la resolución del amparo en revisión 306/2016 emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Descargar (PDF, 1.32MB)

También comparto la resolución del juicio de amparo 840/2014 dictada por la juez noveno de distrito en el Estado de Michoacán: 

Descargar (PDF, 2.44MB)

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